De la emergencia a la política: la Propiedad Comunitaria Indígena

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La prórroga de la ley de Emergencia Territorial no es suficiente para solucionar el problema de la tierra indígena en Argentina. Es necesario avanzar en una ley de Propiedad Comunitaria que ofrezca garantías y seguridad a las miles de familias que la habitan.

Desde el siglo XIX, en simultáneo a la organización del Estado argentino y la construcción de un mercado de tierras, se fueron ensayando diferentes políticas de transferencia de la tierra pública a particulares; sea para la población criolla, indígena o inmigrante de origen europeo. Tuvieron lugar ventas y arrendamientos de tierras a título particular, donaciones a título colectivo, promoción de colonias agrícolas, etc.

Más allá de las regulaciones, normas e instrumentos específicos, ad hoc y coyunturales, nunca hubo una política sobre tierras que perdurara más allá de uno o dos gobiernos. La tierra, como otros aspectos de la sociedad argentina, fue al compás de la mayor o menor fortuna de los gobiernos y las más de las veces, los intereses particulares prevalecieron a los públicos. Como han mostrado infinidad de investigaciones, la concentración y el acaparamiento de la tierra en pocas manos fue muchas veces protagonizada desde el propio Estado. El caso de Robustiano Patrón Costas –dirigente del Partido Conservador y funcionario de diferentes gobiernos nacionales y provinciales- en la primera mitad del siglo XX, en el noroeste argentino, es clara muestra de ello.

Esto no sería tan significativo si no estuviéramos hablando de Argentina, uno de los países de mayor superficie, con menor y más concentrado poblamiento y con más diversidad de regiones aptas para la explotación diversificada de recursos naturales.

Una política de tierras no significa aplicar iguales soluciones a problemas diferentes. Al contrario, implica diagnósticos específicos que atiendan a los rasgos y las particularidades locales, desde el punto de vista socio-cultural, histórico, geográfico y agronómico.

Acá nos detendremos en uno de esos mecanismos de resolución: la ley de Propiedad Comunitaria.

De la emergencia a la planificación

En otro lugar hemos tratado la sanción de la prórroga de la ley de Emergencia Territorial 26.160 que determina el relevamiento de las tierras poseídas por las comunidades indígenas reconocidas en el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI). Ahí planteamos algo que había sobrevolado los debates parlamentarios y las demandas de las comunidades: la calidad de “parche” de la ley de Emergencia Territorial y la necesidad de sancionar una ley de Propiedad Comunitaria. Esto es, de un marco regulatorio para las tierras poseídas por las comunidades.

        ¿Qué antecedentes orientan esta iniciativa?

La propiedad comunitaria implica la posesión, el uso y la gestión de la tierra a través de mecanismos participativos, deliberativos y democráticos. A lo largo del planeta y en el transcurso del tiempo, existieron innumerables iniciativas de propiedad comunitaria. En el caso de América, ha sido en ese marco donde fundamentalmente se ha dado la experiencia indígena.

En 2006 el Congreso argentino sancionó ley de Emergencia Territorial que suspendió toda ejecución de sentencia, acto procesal o administrativo cuyo propósito fuera el desalojo y la desocupación de tierras de las comunidades indígenas reconocidas por el INAI. Estableció, a su vez, un relevamiento técnico a fines de solventar su situación jurídica y dominial. La aplicación de lo prescrito en esta ley fue lenta, despareja y en ocasiones no del todo clara. Por esa razón, en 2017 el Congreso prorrogó la ley. En 2015 el nuevo Código Civil y Comercial había reconocido una vez más el derecho de las comunidades a la propiedad comunitaria -algo que, en efecto, establece la Constitución nacional desde 1994– pero el problema de fondo siguió vigente.

La ley de Emergencia Territorial impide el desalojo de tierras indígenas y ordena su relevamiento técnico pero nada dice sobre su propiedad. Para eso es necesaria una ley de Propiedad Comunitaria.

A estos efectos, a fines de 2017, tras la prórroga de la ley 26.160 un conjunto de legisladores del Movimiento Evita y el Frente para la Victoria presentaron el anteproyecto de ley de Propiedad Comunitaria con claro eco en uno creado en 2015, con la participación de organizaciones indígenas.

Ley de Propiedad Comunitaria, versión 1.0

El anteproyecto de ley de Propiedad Comunitaria se respaldó en los antecedentes que ya revisamos de la reforma constitucional de 1994 y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En términos generales reconoció muchos de los principios que de modo heterogéneo se plasmaron en materia de tierras indígenas desde la segunda mitad del siglo XIX: por ejemplo, que la tierra no se pudiera vender, arrendar, embargar ni grabar impositivamente. Algunos de estos aspectos fueron resultado de la negociación, iniciativa y presión activa de caciques como Melinao, Rondeau y Coliqueo por ejemplo, en las décadas de 1860, 1870 y 1880.

Además estableció que esa propiedad debía ser exclusiva y perpetua, indivisible y no susceptible de formar parte del derecho sucesorio de sus integrantes. Finalmente, incidió en la aplicación de ley 26.160 para realizar el relevamiento de las tierras y la inscripción de las comunidades en el INAI.

¿Por qué una ley de Propiedad Comunitaria?

Uno de los tantos aspectos soslayados por la historiografía argentina es que a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, diferentes líderes indígenas de Pampa y Norpatagonia solicitaron, negociaron y obtuvieron del gobierno nacional donaciones de tierra en las actuales provincias de Buenos Aires, La Pampa, Neuquén, Chubut y Río Negro. Eso sucedió en el contexto de organización del Estado argentino y de construcción de un mercado de tierras; antes, durante y después de la denominada Conquista del Desierto (1878-1885). Una muestra como pocas de la reformulación del mundo indígena ante un contexto clara y crecientemente adverso; hecho del que ya hemos hablado en otros lugares.

Ahora bien ¿por qué una ley de propiedad comunitaria? Al menos por dos factores.

En primer lugar y al igual que en la segunda mitad del siglo XIX, para que la población indígena pueda conservar autonomía, acceso y uso de recursos ante la difundida privatización, parcelación y explotación de recursos naturales. Esto lo hemos observado en sus consecuencias más repudiables en términos sociales y medioambientales, con el avance de los ingenios azucareros del noroeste argentino sobre tierras de ava-guaraníes de la alta cuenca del Bermejo -por sólo mencionar un caso-.  Aquí, gobiernos y fuerzas de seguridad, provinciales y locales, han tenido especial gravitación.

En segundo lugar y también con especial eco en lo sucedido a fines del siglo XIX y sobre todo en la primera mitad del siglo XX, para garantizar la unidad de la propiedad. La ausencia de un marco regulatorio, las debilidades de las propias organizaciones comunitarias y las ambiciones individuales, conllevaron en muchos casos la fragmentación, enajenación e incluso abandono de las tierras indígenas.

En definitiva, a pesar de ser imperioso, el cumplimiento de la ley de Emergencia Territorial no es suficiente para solventar el problema de la tierra indígena en Argentina. Se requiere, en cambio, avanzar en un marco regulatorio que dé garantías y seguridad a las familias que ahí viven y que oriente y promueva una actividad sustentable.

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